搞城市规划为什么这么难？（2016-7-21） [返回]
发布时间：2016-07-09 资料来源：雅克深圳
前一阵在微信朋友圈里看到一篇“那些搞城市规划的人到底是谁？”的文章，圈里有许多人点赞、评论或转发，看来此文使不少“搞城市规划的人”深有感触。其实此文应当主要是写给那些不搞城市规划的人看的，我不知道究竞有多少“局外”人看了此文或有兴趣看此文。但为了把问题更说透一些，使“搞”和“不搞”城市规划的人都能很好地理解城市规划究竟是怎么一回事，有必要对此作一些补充也顺便“吐一下槽”。作为一个早已退休离场的人，应该闭嘴了，但却一时冲动，忍不住又跑来出来吼一嗓子。
一. 谁在搞规划？是谁的规划？
以前大家对城市规划的认识基本上认为城市规划主要是“那些搞城市规划的人”的事，即上文内所提的城市规划师、学科里的规划人(或被称为“学者”和教师)、政府城市规划管理部门里的人们这样三种人所组成的“规划圈”。
本人是一个既搞过城市规划设计、又当过教师、也当过城市规划“官员”的人，三者身份兼而有之。几十年下来本人对城市规划的理解也在与时俱进而不断加深。我在2014年的中国城市规划学会年会上曾提出过“规划界”的概念：规划界是城市规划得以存在的社会环境和体制环境，它决定了城市规划的生产、立法（制度化）、释述（解读）、执行、实施、修改等整个过程的运转。规划界包括：规划理论、思想、知识；规划技术与方法；规划体制；规划制度、法律、规范、技术规定；规划市场主体（政府、开发商、企事业单位、市民等）；规划审批主体（市领导、专家、**、政府部门等）；职业规划师、规划场竞争者、协作者；建设部门；新闻媒体、中介、评论、市民、互联网；各种“潜规则”及意识形态、价值观等等。
一个城市规划项目在其由被“规划师”设计之前，首先要走过从其立项到委托设计的阶段。在改革开放以前这完全是“政府行为”，即在政府的体制内完成立项和“下达”设计任务给政府机构下属的设计单位。在改革开放以后，就分为“政府行为”和“市场行为”。规划设计项目既有政府立项、委托的，也有“市场”主体包括政府、开发商、企事业单位、市民等经过招投标、设计竞赛等市场竞争手段选择设计单位或直接委托。这里，在城市规划的生产之初就涉及到许多政府部门、单位、业主和利益相关者。在这个从立项到委托设计的过程中，因涉及许多方面的因素有时会使其最终委托的设计要求和内容与原始的起因之时大不一样，而以设计任务书的形式出现的委托书实际上已经掺进了各个相关方面的“设计思想”。在这个过程中已有一些“隐形”的“非规划师”的“规划师们”参与其中了。
再看规划设计阶段。似乎这阶段应当基本是规划师的事，其实不然。规划师要从事规划设计首先要具备必要的规划理论和知识，以某种规划思想或理论(五花八门各种各样的“主义”)为指导，并掌握和应用规划技术与方法。因此他们必需经过一定的专业教育和职业培训，更进一步的还要通过注册规划师的执业许可考试。因此规划学科各门知识的教师和研究的学者们对他们早已是埋藏深处影响其规划设计方案的“隐形规划师”。不仅于此，规划师在进行规划设计时还必需遵循国家和地方政府所制定的各项法律(如城乡规划法、土地法、环境保护法等)、法规、规范和技术规定。因此这些法律、法规等的制定部门和人员也都早已隐形地参与其中了。
我国现在的城乡规划设计要求“政府主导(当然还有市场主导)、专家领衔、公众参与”，从中我们可以看出“规划师”们所扮演的角色。说起政府主导，有句话说“规划，规划，纸上画画墙上挂挂，不如领导一句话”，不用多说。但对于公众参与，似乎大部分人都没有感觉。其实在我国，公众参与的方式有时会很极端。
例如在做城市更新（我国以前称旧城改造）方案时，政府说“拆哪？”，地产商说“圈哪？”，拆迁户说“钱哪？”。结果往往是急需改造的高危房更新无望，因为代价太大；而刚建不久才用上几年的房子被拆了，因为此地“性价比高”。更有规划方案中或在实施过程中，城市主干道出现“溜弯”成“九拐十八弯”或“断头路”的，皆因“钉子户太牛”
现在的一些领导和地产商信风水大师胜过规划师，道路的走向、房屋朝向、门朝哪开，甚至政府搬迁、新市中心选址，城市主轴线，规划师说了都不算。
当然，在规划设计的过程中规划师还要进行调查研究、听取和吸收方方面面的不同意见，经过“n”次汇报、修改后，经领导或开发商认可终祘定稿提交评审和审批。此时的“方案”也许早就被修改得面目全非，规划师们已不能信心十足地说这是自己的“创意”了。有时这个阶段几经反复会十分漫长，如城市总体规划设计会一搞就是好几年，规划师们会被弄得不知所措、无所适从。所以有人会说规划师们只是“忍者神龟”的“绘图匠”而已。
接下来的规划审批过程更使规划师们“英雄气短”，因为有更多的各路豪杰粉墨登场。规划方案评审会上各路专家、学者和部门代表及领导和开发商会按各自的规划理念、理论、价值观（包括各种各样的权力主义、增长主义、盈利主义、理性主义、科学主义、实用主义、大众主义等等）来对方案评头论足，最终或是某主义占上风，或以“折衷主义”而取得平衡，很多情况下，方案设计方还得被告知需综合各方意见做补充修改、调整。有些“法定规划”还得报上级政府主管部门或**审批。如城市总体规划得召开部门联席会议听取意见和进行协调，或由**和政协进行审议。这些部门有各自的部门利益或规定，代表们也有各自代表的群体利益，经过协调和协商，3至5年后审批下来已时过境迁，又得修改、调整。
经审批后的各类规划在实施的过程中又会遇到各种各样的条件和情境变化而无法按原样实施是很“正常的”，这里就不多说了。至此，我们很难说最后实施和实现的是谁的规划。
我们“搞规划”时，实际上所面对的是一个“规划场”：是规划界中的相关人员在参与城市规划的生产、制度化及阐述与执行、实施的过程中所发生的相互斗争与合作关系的关系网络。相关的制度、体制、理论、知识、技术、方法及潜规则等价值体系则是规划场得以建立和运作的“游戏规则”即“规划场的逻辑”。规划场中各方力量的冲突（争斗）与不平衡性成为规划场运转的原动力，规划场呈现为一种动态的规划界关系结构特征。
而规划师则是在规划场上“走钢丝”的“艺术家”。他们既要在规划场上争斗、遵守“场”的游戏规则，实现力的平衡；又要展现自己的创造性才能、有漂亮和美的形态动作，能吸引观众的眼球而“出彩”；他们既要服务于“产品”的购买者和消费者，服从市场规律的工具理性；又得遵循“科学性”原则守住自己的技术理性和职业道德的伦理理性；还得实现社会公平与公共利益的价值理性。你说他们容易吗？
二. 城乡规划的教书匠和学者们怎么啦？
城乡规划学科如今就如前一阵被大受指责的“封闭式小区”一样早已被拆了“围墙”，城乡规划显得好像已失去了边界。你看看那些“搞规划”的团伙以及人员可以说五花八门什么人都有；如今所搞的规划也早已不是传统的“总体规划”、“控制性详细规划”和“修建性详细规划”这些大家早已熟悉的名头了，各种各样见所未见、闻所未闻的规划不断涌现，早已突破了法律法规的框框。在规划的“类型”学上，规划同仁们确实是有创新精神的，我们难道能说他们“表面上泛泛而谈什么都懂，骨子里循规蹈矩非常传统”么？他们早已“一不小心”身不由已地被倦入了如火如荼的中国城市建设的旋流之中，在其中“摸着石头过河”。
我国设置有“城乡规划”专业的大专院校已从改革开放前的“老八校”发展为200来所，早已打破了“工程技术”和“工科”的界线，所教的“专业”和“专业基础”课程不下三、四十门，教师们普遍还感到学时太少、讲不深、教不完。再加上不断冒出来的新型规划和各种各样的什么“现代主义”、“后现代主义”、“新城市主义”、“未来主义”、“新自由主义”、“生态社会主义”、“新马克思主义”以及令人眼花缭乱的“绿色城市”、“绿心城市”、“拼贴城市”、“生态城市”、“海绵城市”、“弹性城市”、“智慧城市”……等等。况且进入信息时代，知识爆炸，教师和学生几乎站在同一起跑线上，怎么使学生上课时不打瞌睡、不玩手机，使课程有“新意”，教书匠只得边学边教、边教边学、费尽心机，唯恐被市场和社会所淘汰。
为了跟上时代、搞好“产、学、研结合”不脱离社会生产实践，也为了养家糊口，不时得“打野鸭子”，接点“横向课题”的设计项目来做，使教书匠们变原来的“隐形”规划界人身份而浮出水面，成为规划场上**的角斗士。
为了适应千变万化的市场需求，目前规划设计单位大多也是以设计能力的高低来取舍应聘者的，因此育人者不得不在本科和研究生阶段让学生能成为具有必备的设计武功和“绘图匠”基本功的市场竞争者。当大家都在众口讨伐“城市规划什么都是，就什么都不是”的时候，当规划学科既不断扩大边界吸收、融入其他学科知识的时候，其自己的“金钟罩、铁布衫”也自然被不断破功，被旁门不断侵入，于是“快题设计”就成了守住“空间规划设计”这一最后世袭领地的看家本领了。现在各学校的城乡规划专业教育也并没有能“自主”，他们必须符合以“老八校”为主力的专业指导委员会对课程体系的要求，并通过“专业教学评估”，否则你将进不了被视为该专业领域的“优秀学校俱乐部”的门。教书也难啊！
学者们本来也尽可以“躲进小楼成一统，管它春夏与秋冬”地过上安稳日子的。不过“鬼子”早已“悄悄地进村了”，规划评审会，需要“专家领衔”，于是学者（包括院士）们也被一次次地请出山、混迹江湖，市场已放不下一张安静的书桌了。学科变得没有边界，年会已可开成万**会，各色人等七嘴八舌，学者们不得不断地拓展视野寻找新课题、新话题，以适应“新常态”，近几年的年会主题就反映了这与时俱进的努力。然而活题一泛，就变得有了“水份”而乏了。尤如进了大型超市各种货物目不暇顾，在各类货架前来回晃荡，不免产生审美疲劳。硕士、博士们面对大厅里嘈杂的大合唱秀不出自己的功夫，也只得去寻找包厢以自娱自乐了。
三. 政府部门里的规划人是“端盘子”的吗？
我国在改革开放以前城市规划基本上完全属于政府行为，从规划设计到管理直至实施，都由政府包干。改革以后，设计市场放开了，实施主体也出现了多元化。重大的城市规划文件，如城市总体规划、城市发展战略规划等涉及城市发展的重大战略决策问题，自然是由市政府直接掌控主导的。然而在控制性详细规划层面以及以下层面的规划设计，实际上是由规划局掌控主导的，规划设计文件也是由规划局作为政府的主管职能部门拟定设计任务书，进行设计招投标或委托设计、组织规划方案评审，最后进行批复和实施管理。因此各项指标的确定并不是由设计单位“设计出来”的，规划局有很大的发言权和定夺权。当然规划局要按照批准的“控规指标”来作为管理依据，但他们并不是“端盘子”的，他们参与甚至是主导了菜单的制定与菜肴的炒制。这也经常被认为规划局既当运动员又当裁判员而大受指责的垢病。
城市建设与规划实施主体的多元化（包括政府、企事业单位、开发商、个体法人及市民等），土地及房屋建筑等物业的开发、经营、管理的市场化，在规划的实施中会出现各种在规划设计时所预想不到的变化，引起各方的利益冲突，因此规划调整和控制指标的修改也是“常态”。而规划局作为规划实施的行政管理部门实际上充当了对土地资源配置和空间的合理利用的市场监管者作用，因此政府部门里的规划人又当起了裁判。面对动态变化和利益权衡，他们手中握有一定的“自由裁量权”，既被一些人视为“财神”，也被一些人骂作“煞星”，有时他们也会被不服裁判者告上法庭、对簿公堂。他们往往处在各种利益矛盾和博弈者争斗的旋涡之中，身不由己、腹、背受敌，甚至躺着也中枪代人受过成为“背锅侠”（你懂的！）。于是不少城市又弄了个城市规划委员会来把关，不过规划部门的意见还是十分关键的。君不见，有多少规划局里的人被“纪检”“请了进去”。由此，该职业也被视作“高危”行业，局里的规划人不得不小心谨慎。
其实，城市规划是个大概念，既是一个学科，也是一项事业、一个职业，还是一个政府职能，它涉及到的面相当广泛，参与者无数；城市规划从立项、设计、审批直至实施和管理是一个涉及许多部门和各种领域及各色人等的系统工程。每个在城市里生存、生活和从事各种活动的人都需要空间和场所，因此每个人都与城市规划密切相关，每个人也都有权参与城市规划，他们实际上也在或是显性或是隐性地参与其中。城市规划就是一个各种利益者在上面博弈的“规划场”，是一个对话协调平台的制度设计与机制。林子大了什么鸟都有，嘈杂的各类**正是它们的存在性体现。
呜呼，规划之难，难于上青天！然而城市规划之戏文还得有人唱！