城市化的几个基本问题（下）（2016-6-3） [返回]
发布时间：2015-10-9 资料来源：《北京规划建设》2016年第3期 作者：赵燕菁
第三个基本问题：
制度设计的理论工具
我们为什么设计不出好的制度？问题就出在经济学理论上。我和盛洪老师观点又不太一样了。盛洪老师刚才用的模型，全部是经济学的标准模型——完全竞争，无数的消费者无数的生产者决定价格，均衡的价格是最优的供给和最优的需求刚好一致，这个时候的价格就是均衡的价格。他讲公共产品的定价，市政府一定会垄断，因为不会有人提供替代的公共产品，没人和它竞争。而你要垄断，就一定是不经济的，所以政府应该越小越好。这种解释公共产品的理论，从头到尾看不到制度有什么用——市场会自动找到均衡。制度经济学为什么在经济学里站不住脚，就是因为它没根，没有形成替代的“价格理论”，结果只能是从边缘来吐槽新古典理论。
问题是新古典经济学虽然理论不倒，却无法解释政府的市场决策。在它看来，没有政府，市场可以运行的好好的。因此，政府越小越好。但现实是，不光是中国，全世界的政府都在越变越大。西方国家，从亚当斯密开始，就说要小政府。斯蒂格利茨曾专门写了一本书，说“二战”以后，所有发达政府开支占社会总开支的比例都是在上升的，从百分之十，后来上升到百分之三十几、四十几，基本上国家控股了。咱们搞城市规划的，不能只是听美国经济学家怎么讲，而且要看他们美国人怎么做。所以，政府并非越小越好。因为发达国家之所以发达，就是公共服务水平高。而政府提供的公共服务，比私人更好更快，政府自然会规模越变越大，比例越来越高。就跟企业扩张一模一样。
新古典的另一个问题，就是没办法解释公共产品定价。新古典说，公共产品没办法竞争、没办法定价，只有政府一个人生产，是垄断的，所以他们就编出一个东西来说：政府一定要通过“民主”来约束它，不能想干什么就干什么。这是西方国家民主的来源。
新古典这个工具虽然完美，但它不好用，解释不了中国的现实。如果引入制度设计，就一定要从根基上和它划清界线。我想提出一个不同的定价理论，不管是否高级，但它好用。在这个理论来看，新古典追求供给和消费刚好的平衡，乃是不稳定的均衡。哪有那么凑巧，你生产一个杯子，正好市场也需要一个杯子。当然有这么一个点，但这个点是不稳定的均衡，很快就会过去。就像刀锋上的平衡，把两把刀锋对在一起，可能站住一瞬间，但不会永久站在那个地方。
现实中市场是怎么定价的？当供不应求的时候，消费者竞争，决定价格。比如房子供不应求，谁出的钱多，谁把房子拿走；供大于求的时候，生产者竞争，哪个开发商成本低，价格低，哪个开发商先卖完。同样，政府提供公共产品也可以用这个理论解释。张五常讲了，中国的经济发展就靠政府间竞争。不存在新古典说的政府垄断。你想招的商也是我想招的商，所以你给什么条件，我打听好了，他给你多少我就比他低多少，这就是政府间的竞争。
按照这个理论，两种不同产品之间也会竞争。你这个城市的区位在广州，我这个城市的区位在深圳，看上去它俩没可比性，但相似的产品是有竞争的，就跟我们买鞋，可以买李宁的，也可以买耐克的，都可以，可它们之间是有差异的。消费者偏好不同，差异产品之间也会竞争。同理，不同的城市间也会竞争。
有了这个理论以后，我们就可以解释垄断竞争。假设一个城市就是一个政府控制，它所有的公共产品都是由一个单一的供给者来供给的时候，一样是可以竞争的。为什么？昆明要想剥夺投资者，把价格提得高高的，旁边的城市，比如广西的城市不提价，投资都会跑广西去。这就是用脚投票。所以没有人逼政府，无需民主监督，政府也一定要拼命压低价格。你看政府招商的时候，地价是越压越低，它愿意啊？它高兴啊？它当然希望地价越高越好，但是你的地价高别人就跑了么，就这么简单。
所以你看，越富的城市，地价反而越低。现在零地价算什么呀。像厦门引进一个项目，地价降，税收退，还倒贴给人家多少个亿，就是要企业来，赚的钱咱们俩分，这样干的！你可以问下三星是怎么去的西安呐，补贴！为什么要贴，因为它有竞争，肯定有人说我贴个九十亿，西安说我出一百亿。实践说明，公共产品是可以在竞争的过程中定价的。
公共产品提供了以后，怎样把钱收回来。我有一个假设——当然这个是没有实证的一个假设——公共产品供给创造的价值是守恒的，关键是设计一个怎样的制度收回来。好的制度收回的比例高，差的制度收回的比例低。但收回加上漏失的价值，总量是守恒的。当修一条路的时候，两边的土地一定会升值，升值以后，你能不能拿到，这是两说的。不同的制度，你分的比例不一样。
前两天盛洪教授传给我一篇文章，推荐给大家看，它叫“租税同源”，实际上租金税收一回事，都是政府收益的方法。如果租金高了，税收就低；如果税收低了，租金就高。香港税收它是最低的，但是你知道香港的租金有多高？所以不要以为是省了这儿省了那儿，公共设施提供带来的好处，不是从这个地方冒出来就是从另外一个地方冒出去，总量是不变的。政府从哪个地方收，效率大不一样。这就需要制度设计。
政府最怕的是什么，是免费搭车。我修了一条路，两边的路都不是我的，然后旁边的人挺高兴，也升值了，土地市场的价值没损失，然后旁边农民转手把地给卖了。这种情况下，公共产品没办法提供，因为投资者的收益漏失掉了。这就是为什么政府要把旁边农民的地征了以后才去修路，绝对不能是修了路以后才去征地。如果是相反的次序，就会导致免费搭车，造成租值耗散。像城中村等各类违章建设，都属于“免费搭车”。
有了公共产品价值守恒定理，我们就可以分得出来，什么是好的城市化制度，什么是坏的城市化制度。我这里讲的“好”的城市化制度，首先大家要排除道德因素，一涉及道德，多元的标准就没办法讨论了。好的政府和好的企业一样，一定是利润最大化。如果搞了个城市天天赔钱，这个政府肯定完蛋了，最后什么公共服务它都提供不了。如果赚钱，它就会投入越多的公共服务，投得越多，城市就越大，城市化水平就越高。
利润最大化，就看谁能压低成本。城市化最大的成本就是土地。所以一个政府能不能盈利，首先看他能否降低土地的供给成本。中国的政府为什么成功？垄断土地一级市场：想卖土地么，只能卖给我。美国不一样，美国为什么卖给政府啊，比尔盖茨愿出钱，卖给他也可以啊。在中国不行，比尔盖茨不许买农地，要卖只许卖给政府。这样的话，政府就可以压低获得成本。但是政府卖的时候又设计了个新的制度，招拍挂，让消费者竞争：你们开发商不都想要这块地么，你们拼，谁出钱高谁得。
这两个制度加起来后，保证了中国地方政府的利润最大化。所以中国地方政府为什么这么赚钱？这就是制度设计的成功。大家千万不要说是什么坏事，什么剥夺农民啦，拉高住房价格啦，那是道德上的问题，今天我们不讨论。但是从制度上来讲，好的制度就应该是利润最大化。这是一个很重要的前提，就是必须让生产者之间、城市之间竞争。一定要让城市里的人有权抛弃你这个城市，到另一个城市去。北京不好，空气污染，你不肯治理？那我去厦门了。这才行。
投资也是如此，如果你不给我合适条件，我到另一个城市投资。只要这些人在城市之间流动，竞争就会迫使政府改进服务。我在政府工作这么多年，很少敢黑投资者的，为什么？他们拔脚就可以走了：“你不要想黑我，隔壁那人想送我地，我都犹豫要不要呢。”所以让政府之间竞争，可以迫使政府改进效率，改善服务。如果你这个城市的老百姓生活得不如那个城市的老百姓好，投资就会流到那个城市，市长的压力就会非常大的，一点也不亚于企业生产的产品不如另外一个企业生产的产品。
好的城市化第三个条件，就是你设计的这个制度，收费成本很低。你不能说我为了收这个税，花的钱比税收来的还多。中国的税收制度，是非常聪明的制度，我们在座的诸位都没交税，你到美国去，全得交税，美国税是直接税，千家万户地收，成本多高。每个人，都得给你记账，都得给你算，然后还要防止你逃。中国全是找企业、找机构，在生产、流通环节收。我们中国的直接税只占到了总税收的百分之六，大部分都是企业交的。那个百分之六在城市经济、国家经济里，没有太大的重要性。
税务界，包括财政部，普遍都说这个制度不好，我们要学美国，学人家那个税收财政。大家知道美国是怎么收税的？你要是不交税是可以给你送监狱去的！我们能做到吗？一点也不好玩儿。另外，免费搭车、租值漏失，城中村怎么会发展起来，城中村就是租值漏到它那个地方去了。我旁边修了一条路，你城中村也没交钱就白享受了，所以城中村可以用非常低的价格租给那些人。城中村的本质，就是分享或者说“盗窃”漏失的公共服务价值。政府提供公共服务带来的价值，都跑地主手上去了，大家千万别以为那是他的钱、是城中村地主天经地义该得的。如果是该得的，那么远离城市的农民不把房子（以同样的价格）租出去？因为只有城中村，才能分得政府修建基础设施带来的好处。租值是守恒的，地主获得的，就是政府漏失的。
第四个基本问题：
中国城市化的模式
中国城市化模式选择，处在一个选择的关键时刻。我为什么天天因土地财政和人家打架，因为土地财政模式和我们城市规划是密切相关的。现在中国有一帮人，天天批判城市土地制度。我不是说这个制度很好了，没问题了，但是你不能说把它放弃了，就放弃了。因为我们现在这个条件不存在。
对中国土地制度的第一个批评，就是征收制度是垄断的。为什么不能让土地入市？前两天参加国土资源部一个部长的会议，他说我们在研究，农地能不能让它入市。我说你一入市，整个制度就完蛋了。所有开发商都可以直接买地了，还要你干什么。开发商买完地以后，会拿你的地修公园儿么？会建小学吗？会建机场、地铁吗？他肯定不会，还是你修啊，你的地从哪来啊？钱从谁那收啊？所以，这是不现实的。因为中国没有财产税，任何土地收益的增值，在外国体现在财产税上面，因为资产会升值，这个条件，中国没有。
另外一个批评：中国征地拆迁，是侵权，只有公共利益才被允许。什么叫公共利益？现在没有一个人说得清楚，美国人都说不清楚，我们怎么说得清楚？大家看看美国最高法院的判例，辉瑞集团要建一个药厂，当地老百姓反对，说不能征地，为什么？因为你不是公共利益，是盈利的。但最高法院的判例是，辉瑞有权征地，为什么？它能为当地提供就业，提供税收，带来公共服务的改进，所以它是公共利益。那你说辉瑞都是公共利益，还有什么不是公共利益啊？
所以如果你一定要区分，修路是公共利益，盖房子不能征地的话，谁去修路啊？谁去建污水厂啊？谁去建地下铁啊？在中国这个体制下，卖每一块地，都是公共利益，因为政府有卖地收益，所以没找大家收税啊。用这个钱给大家搞公共服务，当然都是公共利益。所以，在这种机制之下，东施效颦，去效仿什么“公共利益”才可以征地，都是有问题的。
还有的批评土地财政是寅吃卯粮，所以要向税收财政转变。这个问题说对了一半，但并不全面。如果这个陈述是正确的话，中国的城市不可能发展到今天，因为早就不可持续了。这个判断，没有解释为什么中国这么高速地发展，全世界没有我们中国发展速度高。大家在中国天天骂政府，这个错、那个错，可是外国人不这样看，他们非常震惊，说中国政府怎么玩的，把这事儿搞的这么（牛）。曾经有台湾学者，专门到我们厦门来调查，说你们怎么征地的，我们说你们学不了。这个怎么学得了，韩国都学不了，我们“抢”来的（底下哄笑）。在台湾标准下，就是抢来的么。我不管是不是“抢”的，这词比较难听，但是中国城市化是不是快啊，二十年前进入城市规划这个行业的时候，能够想象中国现在敢和日本人叫板？根本想都不敢想的事儿。十年前，我们还是日本GDP的四分之一。这种发展的速度，外面看着非常害怕的，但是我们自己天天检讨，恨不得明天变成日本才好。
还有的批评我们中国没民主，天天被人骂，“民主是个好东西”啥的。那为什么我们发展这么快啊，既然快，我们要民主干什么。如果发展快只是一年两年，你还可以说，可它不是一年、两年啊。必定在我们理论上有一个盲区，根本没办法看出真正的原因。所以你可以看西方的国家，独裁的时候发展得也不慢呐，现在德国的速度也没希特勒时候发展得快；日本，美国占领军的时候，连民主都没有发展最快；我想台湾，都是蒋介石、蒋经国的时候发展比现在快。
不扯太远，那中国的城市化道路是什么？为什么我们选这条路，别人不能选这条路？因为起点不一样。市场经济的国家一开始就是建立在私有财产所有制基础上，凡是发达的国家，能够进入现代化的国家，第一件事是完整的税制。我们中国历史上根本没有人家那种完整的税制。所以，熊彼特讲一句话，所有现代国家，就是税收国家。
我提供公共服务，你必须要交税。不能说国防，我不愿意享受，我不交了，那不行，不交就抓进去。你不能说你不需要这医院，我年轻，身体好，那也得交。所以公共财产的收费模式，在西方国家，就是针对你的个人财产。可是我们中国怎么学西方？改革开放的时候，哪有什么私有财产，怎么交（税），怎么向个人收钱？我们工资全都被你们（按：指政府）扣了，一个月只发几十块钱怎么交税？我的房子都是公家的、家具都是单位的，哪儿有私人财产？没法儿交税。
这就迫使当时的中国采取了一种独特的、土地融资为主的模式。我们中国城市化的高速发展，就是从1986年深圳土地拍卖、1990年中国城市土地有偿使用开始。大家可以看看，中国城市化的曲线，就是从那时候开始的，到现在也没有停下来的意思。但是，如果把这个制度给消灭了，说“农民不公平，我们干脆让农民土地入市”，我就把话撂在这里，中国的城市化一定是一落千丈，说不定比印度还慢，因为我们现在连税收都没有，土地要再不能融资，怎么发展？你现在告诉我，有什么东西能替代它。
中国城市模式的成功，就三条。
第一，利润最大化。西方国家，哪有我们收钱收得这么“狠”，所以你看西方的有一个算一个，所有的主权国家、发达国家，除了德国，其他全是负债累累。给老百姓补贴这个补贴那个，政府有这些钱了么，补给老百姓？这些发达的国家里面，只有美国一个有资格玩儿这个游戏，因为它的钱是全世界的钱。咱们谁也玩不起，因为还不起这个债。像欧洲国家，欠债就得清算，就得关门儿，就会有动乱。现在大家骂政府钱太多，我听了受用；如果哪天骂政府没钱了，咱们大家可就要着急了。那时候我带头移民美国。政府没钱了怎么提供公共服务？小区里面不交物业费，第二天立刻变垃圾场了。所以，政府有钱，不是坏事儿。
第二，生产者竞争。你到美国、欧洲，包括台湾，哪儿有像中国大陆的市政府和市政府这么竞争的？你到城市工作以后就知道，区政府和区政府都玩命互相算计。我在规划局，天天遇到这些事情，你开发的一栋房子也要在我这儿注册，为什么？你税收要交给我。你说“咱们一个市的……”，“别给我扯那个，什么一个市的，你税收给我么？”大家分的是非常清楚的。
第三，租值耗散小。我们中国敛钱的方法，又快又省事儿，直接通过开发商把钱就敛过来了。如果我们像西方国家，挨家挨户去说：“我修这条路，你们房子升值了，是不是给我们交点银子啊？”老百姓一脚就把你踹出去了，中国哪儿有这个传统啊，“你爱修路不修路，没骂你就不错了，修路我们走不就是了，还跟我们要什么钱啊你”。你硬收，可能政权最后都没了。
这个模式的问题，也不是说没有。
一个问题是，地主对不能分享收益增长越来越不满。他会说，征我的地这么点钱，你卖那么多钱，不公平！所以他不满，阻力越来越大。刚才我说的经济学家，都是他们的代言人，好像替地主说话、跟政府作对，代表学术高尚。他们认为原来的地主是弱势群体，必须替他们代言。道德上，我承认他们比我强，但现在的结果是地权转移交易成本急剧上升，中国城市化的成本优势在过去几年丧失殆尽。
另外一个问题，社会容易被分化。在这个制度之下，有房地产的和没有房地产的这些人，事实上形成了两个阶级。因为中国的再分配社会财富，远比我们挣的工资要高。分钱的渠道，就是我们的不动产。所以这个社会里面，一半人有不动产，一半人没不动产，天天闹事儿的全是那些没房子的人，有房子的人谁也不吭声，最好房价天天上涨才好。为什么？因为我们一买了房，政府就拿了钱，拿了钱就修路，修路房价就涨，然后修学校，房价越涨，等于是变相的二次分配，把钱都分给我们了，当然我们很高兴。但是没房子的这些人就越来越穷，越来越买不起住房。唐骏说他不买不动产，住酒店，还挺聪明的，那是小聪明，他亏大了。凡是在这十年没有买房子的、没有买不动产的，全都亏了——不是亏了，就是少赚了。
但这不是一个好事儿，它制造了社会的贫富分化。这个问题能不能解决，怎么解决？学界的主流观点：允许土地入市，老百姓也可以卖，为什么只许你政府卖？转向税收财政，不卖地也可以呀，美国能抽税，我们为什么不能抽税？这是一个馊主意。姑且不论税收财政和缩小贫富差距没有啥关系，改变税制也不是那么简单。
大家知道，现在我们的边际税率已经很高了，政府还抽税，肯定老百姓反对。有经济学家争辩说“我们可以退税”，但是要知道，美国是直接税为主，退税直接就可以退到个人账户。中国是间接税，个税只有百分之六啊。一退税，全部退到企业头上去了，企业会给你加工资吗？越退税，富人越富。没有退税的途径，这就是馊主意。再说税收财政就没有问题吗？2008年以后，我们看到西方的模式，就是我们经济学家建议我们去走的那条路，出事儿了。美国这么牛的国家都出事儿了，你中国还能比他强呐？像欧洲，也出事儿了；日本也不好过啊，哪个好过？谁举一个例子？幸亏没改。新加坡就不是标准的民主国家。要学咱学新加坡，但是西方不认为新加坡是标准的市场经济。
所以，我的观点——仅供参考——制度革命一定要慎行，千万不要搞什么革命。如果革命，我和晓江院长一样，会站到街垒另一边。我们需要的是平稳地改革，这个制度是可以过渡到那个制度去的。那些自以为是的学者，天天忽悠中央领导说“我们要制度转型，要宪政改革”，说得容易！对于我们老百姓来讲，那是身家性命的事儿！
在这个关口，住宅制度就成为非常重要的制度，要通过住宅制度二次土改。中国共产党当年把农民土地拿过来了，现在要还给人家。不是直接把耕地还给农民，而是让进城的农民都有房子，通过房子，获得城市土地。有土地以后，农民他就不会革命了。你修路，他资产就升值；你修公园儿，他就高兴。他和你是同心同德的，他怎么会造反？
新加坡刚立国的时候，也是捣乱的人满街，动不动就上街闹事、罢工、游行啊。后来为什么稳定了？因为国家给他们提供住宅，他们入股新加坡这个公司，这个国家有我的股份了，我为什么要上街砸它？所以住宅制度对于今天来讲，它的意义绝不是当年共产党的土地改革。当年的土地改革，使得我们城市化用很低的成本前进，但是城市化了以后，要把钱和财富再还给老百姓，所以这不是简单经济利益算计的关系。
制度变迁不能通过革命，但可以通过双轨制过渡。财产税不是最好的，土地财政也不是最好的。城市化处于增量为主的阶段，土地财政效率最高，是没办法可比的，因为新城那里没人，你找谁抽税啊？但城市化完成，大家都有了财产，就不能依靠土地财政，就必须转轨，就要交财产税。当然不是同时一起交，而是当你的产权七十年分别到期了以后，一部分一部分人分别开始交：兄弟，你的股份利息吃够了，你那个时候要开始交财产税了。今后新的土地出让，年限可以缩短，可以三十年、四十年，不要七十年，这样尽快地开始从土地财政转到税收财政。
城市化，不是一个制度，而是从一个制度转向另一个制度。我不是在这儿反对民主，民主是用来保护财产，而不能用来创造财产。一定是当你有了财产，并且宁愿财富积累减慢也要财产安全以后，才有民主。所以我们中国民主最发达的在什么地方？在小区里头，我们选业主委员会的时候，为什么民主，因为我交物业费了，钱怎么花我要知道。我想城市今后一定会走向民主，但是千万不能直接去干这个事儿。别听人说什么“民主是个好东西”，你没财产呢，你搞什么民主？
最后，有几句话
对于城市化，我们一定要有历史感。我们现在经历的是中国，甚至世界上最壮观的人类活动。就规模和速度而言，整个人类没有经历过。如果城市模式选择错了，这是没有回头路的。其结果将会影响数亿计的人未来的生存状态。城市规划像下围棋，不是象棋，象棋下了一个子儿，下一步还可以把这个棋子儿拿走。围棋是落子无悔，下那儿就不能动了。城市也是一样，如果错，它就错，以后的子孙后代，几十年、上百年都会“享受”到我们的错误。这是我们非常沉重的一个负担。
但同时，这也是我们的一个机会。你问问全世界的城市规划师，谁有我们这个机会，在这么大的国家，做这么大的事情。这是我们的使命，我们要把它变成我们的荣耀！中国的城市化能不能成为我们伟大传统的再生之地，能不能再建设一个像曾经的北京这样在世界上不朽的伟大城市，很大程度上取决于我刚才所说的这几个问题的判断。
留给我们的时间不多了。十八大以后，人家就来问我们：“我们要这么干了，行不行？”一旦回答错了，城市化的速度、效率、水平就会一落千丈，最后我们还不知道是怎么错的。
我们赶上了这个时代。我觉得我们城市规划师比全世界其他国家的城市规划师、甚至比别的行业，比经济学家，都还要幸运。你到了规划局才会知道，我们居然有这么大的权力来决定城市变成什么样。大家一定要珍惜我们的位置，珍惜我们的机会。我们不仅要留下伟大的城市，还要留下伟大的思想。我希望在座的诸位里，也能够出现我们城市规划界的莫言。（全文完）