村庄公共服务的供给——是村民提供，还是政府提供？（2016-1-20） [返回]

发布时间：2016-01-20          资料来源《海峡旅游》2016年一月刊          作者：赵燕菁

乡村规划是目前非常热门的话题，也是规划行业的新难题。在城市里浸泡成熟的规划师们，遇见了问题千奇百怪的乡村时，仍然只能像一个学生一样，学着去重新认识这个陌生、棘手的规划主体。乡土社会有着自己的思维和逻辑，与城市是完全不同的，照搬城市规划只有死路一条，必然只会留下骂名，这也已经成为了规划行业内的共识。

眼下，乡村面临着“双重困境”。一是人们居住环境的问题，曾经的美丽乡村原生的秩序正在逐渐的消失；二是现代的公共服务设施、基础设施、家庭生活设施等配置不到位。城乡收入差距过大，特别是2002年后城乡收入比长期保持3倍以上，乡村集体经济收益普遍薄弱，导致乡村人力、资本持续的流失，资源、环境的过度透支。农村税费改革在当下取得了巨大成果，也必须看到税费改革后存在的不容忽视的诸多问题，从长远看是否会弊大于利？乡村规划是势在必行。

趁着这股“乡村热”，越来越多人把视线转向“乡村规划”这个领域。乡村规划有着很大的市场，却没有统一的参照标准，多种探索途径的思想碰撞，成就了目前繁杂热闹的业态。本期，我们访谈了厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁，来谈一谈乡村规划的那些事：乡村规划规划些什么？乡村规划与城市规划有什么不同？乡村规划到底怎么做才好？

海峡旅游：都市进入“存量规划”时代，已经成为当下很多人的共识，但是，您认为，乡村也应该是存量规划？

赵燕菁：存量规划说到底，就是如何发现现有资产的潜在价值，并使其实现。只要农村不拆除，村庄规划就一定是存量规划。随着城市规模扩张趋稳，除了城中村、郊区村外，大部分农村都是以存量状态存在。怎样盘活村庄的潜力，发现村庄的价值，就成为规划的主要内容。

海峡旅游：您觉得，城市的规划和乡村的规划有什么不同？

赵燕菁：城市和乡村的差别，就在于公共服务的多寡。公共服务越多，档次越高，城市化水平就越高。但更大的差别在于城乡公共服务提供的方式。在城市，公共服务由政府提供。政府有强制的征税权来确保公共服务交易的完成。但在农村，缺少集体权利的概念，信用只存在于个体特别是血缘关系。这就是费孝通所谓的差序格局。因此，城市规划你知道你的业主是政府——公共产品的提供者。而在农村，你不知道规划的业主是谁，因为没有人协调集体行动，也就没有人使用规划。

海峡旅游：可否从宏观的角度谈谈，目前的乡村规划模式，有哪些问题？当下的乡村规划，应该怎么做，才有出路？

赵燕菁：乡村治理水平的提高，本质上讲，就是集体行动能力的提高。在历史上，国家治理在乡村层次上，基本上都是以自治为主。所以，直到民国，县级政府规模仍然非常小，古代甚至县长带一个书童就上任了。因为在广大的农村，都是乡绅、宗族等自发的结构协调村内事物，包括公共服务的提供。这时，为村里集体消费贡献最大的“大户”，往往是基层自治的组织者。这种“小政府，大社会”的“超稳定”治理体系，极大地降低了国家治理的成本。但也阻碍了公共服务水平的升级。

随着工业化的开始，这种乡村结构开始破碎。人民公社首次将国家政权延伸到农村最底部。原来的自治体系被外力破坏。人民公社解体后，村民开始通过选举决定集体事务。但集体经济并没有解散，加上外力的村庄财务的干涉，比如，宅基地无偿分配的规定，耕地转让的限制等等，村民自治无法自生。

特别是2002 年全国农村税费改革，“三提五统”——公积金、公益金、管理费提留和五项乡镇统筹（教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费）被取消，村级财政崩溃，公共服务一落千丈。农田基础设施废弛，垃圾遍地，污水横流，除少数集体已经发达的村庄，村级组织不是软弱无力，就是被“大户”控制。而政府补贴公共服务的村庄，反而造就一堆懒人，政府服务无限加码，稍不如意，就被大众指责。

取消“三提五统”就好比取消小区物业费一样，表面上是在“为民减负”，实际上是对交易制度的破坏。比农民负担重更大的危害，是农民基本公共服务的缺失。一旦取消，甚至成为法律、规定，重建新的公共服务来源就变得极为困难。从历史角度评价，2002 年农村税费改革很可能是一场我们现在还没有意识到的，影响深远的灾难。

海峡旅游：您曾说，新乡村建设，要重建公共服务制度，可以具体阐述这个观点吗？

赵燕菁：没有公共服务的或集体消费的村庄，不过是个体农户的堆积。规划在这样的村庄根本不需要。因此，村庄治理的水平，首先就是建立公共服务的供给机制——是村民提供，还是政府提供？如果是村民自我提供，就必须还权于民，恢复乡村自治；如果是政府提供，就要回答是有偿还是无偿？如果是无偿，钱从哪里来？如果有偿，钱怎么收？建立起公共服务制度后，乡村规划才知道规划什么？为谁规划？由谁委托？否则，再高水平的设计，也只能是“墙上挂挂”。政府不看，农民也不会看。因此，乡村规划的核心，并不是设计，而是设计被村民接受的新的制度。

海峡旅游：2015 年，您主要关注什么？ 2016 年的乡村热会有哪些新的动态？

赵燕菁：2015 年乡村热，有一正一负两种趋势。正的趋势，就是农村的价值正在被重估。由于城市消费升级，农家乐、乡村游、生态环保产品消费（食品乃至大气），特别是互联网降低了城乡交易的门槛，农村的价值迅速提高。市场正一个一个挖掘出农村在农业生产之外的价值。这些价值和资本结合，极大地扩大了农村地区的生产可能性边界，为农村高水平公共服务的提供创造了可能。

负的趋势，就是政府不恰当地介入，比如无偿提供垃圾处理成本、无偿粉饰农民住宅等等，都在间接地破坏村民自治机制的形成。这种补贴，实际上使得一部分人的贡献，隐蔽地转移给另一部分人。表面上看，可以快速扶持一些“样板村”，但却无法复制、推广和持续。赎买来的“口碑”，很快就会转变为那些被政府惯坏的懒人的“口水”。政府可以补贴，但却不能代替。过度地介入乡村事务，反而会从根本上破坏乡村公共服务交易机制的形成。